涉税犯罪案件先作行政处罚再移送司法机关无妨 _

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涉税犯罪案件先作行政处罚再移送司法机关无妨

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近读柯庆、张荣洪二同志的《涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关》一文（见2005年3月18日《人民公安报》第六版），原文主题思想是“实践中，关于涉税犯罪案件在移送司法机关前，税务机关不应当先行进行行政处罚。”作者为此阐释的主要观点包括：
    一、行政处罚与刑事处罚的性质及“吸收原则”决定了税务机关不能“先罚款再移送”。行政处罚属于一种授权性的行政权力，法律没有明确规定和授权，行政机关就不能对某种行为行使相应行政处罚权力，更不能依据对某一法律条文的理解去行使行政处罚权。行政处罚只能适用于违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的一般违法行为；刑事处罚适用于违反行政管理秩序已经构成犯罪的情节严重的行为。对于既违反行政法规，又触犯刑事法律的行为，我国法律总体上采用的是“吸收原则”，即“重罚吸收轻罚”，刑事处罚吸收行政处罚。这种“吸收”，不是制裁后的一种折抵，而是在选择适用制裁措施前，即对行为人实施具体的制裁措施前，就应当确定制裁的程序和方式。无论行政机关，还是司法机关处理类似行为时，都应以此原则为基础，不能混用和乱用。鉴于此，如果涉税违法犯罪行为既违反了税收征收管理法，又触犯了刑法的相关规定，税务机关不应当先行行政处罚再移送公安机关。
    二、“先罚款再移送”违背了“一事不再理”的原则及立法与法律适用应当具有统一性和严肃性的立法精神。“一事不再理原则”是现代法律确立的基本原则。该原则包含两层涵义：一是诉讼系属效力，即原告不得就已经起诉之案件，于诉讼进行中再行起诉；二是判决的既判力。即判决确定之后，当事人不得就已经判决的同一案件再行起诉。它最初适用于民事诉讼程序中，现代法律将这一原则也适用于行政处罚与刑事处罚竞合的情形，即同一行为在触犯行政法律规范的同时又触犯刑事法律规范，在适用程序法和实体法上都只能选择一次。要么通过行政程序给予行政处罚，要么通过刑事程序给予刑事处罚。因此，如果合并适用行政处罚与刑事处罚，势必加重当事人的法律责任，背离违法行为与法律责任相适应及重罚吸收轻罚的基本原则。
    三、“先罚款再移送”违反了现行相关法律、法规规定，导致程序上的违法。　我国行政处罚法第38条明确规定了行政机关对不同情况违法行为的处理方式，行政机关不能针对已构成犯罪的行为作出行政处罚，只能按相关规定移送司法机关。行政处罚法是对所有行政机关处罚程序的规范，是一种义务性的法律规范，税务机关作为行政机关只能依法执行，否则便构成程序上的违法。《关于行政机关移送涉嫌犯罪案件规定》第三条明确规定了行政机关在依法查处违法过程中，只要发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪的，就应当依法移送，而不是行政处罚后再移送公安机关。如果行政机关在这种直接的程序规定下，仍然设置一个其他处理环节（如行政处罚），明显是程序违法。最高人民检察院、最高人民法院、国家税务局《关于办理偷税抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》(注：此规定颁布时，涉税犯罪案件由检察机关管辖)第三条规定：“税务机关移送人民检察院处理的偷税、抗税犯罪案件，移送前可先行依法追缴税款，将所收税款的证明随案移送人民检察院。”此规定明确指出，税务机关移送涉嫌犯罪的偷税、抗税案件，可先行“依法追缴税款”，但并没有规定税务机关移送前可先行进行“罚款”等行政处罚。　
    四、“先罚款再移送”易引起处罚程序上的混乱，贻误战机，放纵犯罪。　对于构成犯罪的违法行为，应当直接适用刑事程序予以侦查、起诉，追究刑事责任。若行政机关对构成犯罪的当事人先行采取罚款等行政处罚，将严重干扰刑事处罚，贻误战机，放纵犯罪。”
    对该文观点，笔者不敢苟同，认为涉税犯罪案件先作行政处罚再向司法机关移送（即先罚款后移送）未尝不可，而且在一定意义上说，还是十分有利的，理由如下：
    一、涉税犯罪案件先行行政处罚再移送司法机关与法有据。
    在办理涉税案件过程中，对于已经构成涉税犯罪的行为，在移送司法机关追究刑事责任之前，税务机关可否给予行政罚款处罚，一直是司法机关和税务部门争议的焦点。对此文中提出否定观点的主要依据是行政处罚法、《关于行政机关移送涉嫌犯罪案件规定》以及《关于惩治偷税、抗税罪的补充规定》等法律法规。笔者对照认为，文中摘引的相关法规表述过于片面，《行政处罚法》第28条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条也明确规定：“依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”所有这些规定无一不清楚表明：法律、行政法规并不禁止行政执法机关对违法行为构成犯罪的行使行政处罚权。构成犯罪的行为，首先肯定无疑是一种违法行为，做为税务行政执法机关并不可能具备甄别和认定犯罪的职能和素质，对于首先能够认定违法并属于自己管辖的前提之下，对其施以行政处罚，只要有法可依，无可厚非。作为税务机关执法的最基本的法定依据《中华人民共和国税收征收管理法》已经充分赋予了税务机关这种职能，其第63条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从语句表述顺序及语意表达上分析，行政罚款和涉及犯罪的移送是并列平行的关系，彼此没有矛盾交叉之处。文中所列举的《关于惩治偷税、抗税罪的补充规定》、《关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定》，虽然没有明确税务机关可以依法追缴罚款，但是也没有明确禁止。另外这两部法规颁布时间分别为1992年9月4日、1991年10月31日，且不论是否有效，较此之后2002年11月4日出台的《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中第二条“纳税人、扣缴义务人因同一偷税犯罪行为受到行政处罚，又被移送起诉的，人民法院应当依法受理，依法定罪并判处罚金的，行政罚款折抵罚金。”不难看出，此司法解释与行政处罚法及税收征管法等法律法规并无冲突。涉税犯罪刑法规定无一例外都是并处罚金刑，从这个角度结合上述法律法规，我国现行的这些涉税法律规定并未和“吸收原则”及“一事不再理”的原则相悖。相反这些法律法规较好诠释了“一事不二罚”的立法本意，正如全国人民代表大会常务委员会法工委刑法室副主任黄太云撰文指出的“法律、行政法规并不禁止行政执法机关对违法行为构成犯罪的行使行政处罚权；也不认为对违法行为构成犯罪的，凡是行政执法机关已经依法给予违法当事人罚款的，再移交司法机关追究刑事责任就违背了一事不两罚的原则，而是重申，行政执法机关向检察机关移送涉嫌案件前，已经给当事人罚款的，人民法院判处罚金时，罚款应当折抵罚金。”
    二、涉税犯罪案件先行行政处罚再移送司法机关，对于惩处涉税犯罪有利
    对于涉税犯罪案件的行政处罚，除了税务执法机关，法律只赋予了人民法院的判处罚金刑权，除此其他任何部门无权执行，这也充分体现了未经人民法院判决，对任何人都不得确定有罪的立法精神。纵观涉税犯罪，从税务机关移送后，要经历立案、侦查、采取强制措施、逮捕、起诉、审判等一系列司法程序，也须相应经历一段司法时限，涉税犯罪是侵犯国家税基的经济犯罪，应本着打击和追缴并重的原则，切实不能让其在经济上占到便宜。如果单纯依靠滞后的人民法院包括并处罚金刑在内的判决生效，期间难免会发生串供、窝藏、转移财产等消极对抗逃避司法制裁的行为，这些都将给涉税犯罪的罚金刑带来执行难的现实。如果税务机关能不失时机地将涉税案件罚款及早追缴入库，税收罚款都是和正常税款的入库渠道完全相同，对增加财政收入，维护税法尊严，十分有利。税收征管法规定的涉税案件罚款与刑法偷税犯罪的罚金刑上线相同，都是五倍以下。如前所述，行政处罚的罚款本身可以依法折抵罚金，无异于降低了司法成本，避免了国家税款的损失，同时对涉税犯罪当事人在量刑中又会具有从轻或者减轻的情节，如此，会给和谐司法的进行带来有益的推动和促进。

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