《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)在规范行政管理程序方面做了不少的修改，其目的在于更好地约束房屋拆迁管理部门的管理行为，保护拆迁当事人的合法权益。《条例》特别对房屋拆迁许可证审批程序和时限、延长拆迁期限的审批以及达不成拆迁补偿安置协议进行行政裁决的程序和时限等作了明确规定，从而在一定程度上规范了拆迁管理，避免由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准确定机制不完善、行政裁决和强制拆迁不规范等原因引起的拆迁矛盾。然而，在城市房屋拆迁管理过程中，还有一些程序不够完善，势必影响到拆迁工作的顺利进行，现就遇到的一些困惑与思考谈一谈看法：

　　一、行政裁决制度自身的局限

　　由于目前人民法院不直接受理拆迁补偿安置争议案件，解决问题的办法只有先进行拆迁裁决，当事人不服裁决，再提起行政诉讼。2004年3月1日实施的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》作为《条例》的配套法规，对城市房屋拆迁的行政裁决进行了系统的梳理，规定了申请、集体决定、听证、复议等环节。从拆迁实践看，只有拆迁人选择到拆迁管理部门进行裁决，而被拆迁人对拆迁裁决工作不配合，拒绝提供相关的证据材料，使裁决难以进行。仅以被拆迁人在拆迁过程中拒绝配合评估为例，剖析一下现行拆迁裁决制度的局限。被拆迁人因种种原因拒绝配合评估，导致拆迁补偿安置协议无法达成，拆迁受阻。拆迁人只有依据被拆迁入房屋及土地相关权属资料、房屋外观及等级、成新等委托评估，并以此评估结果申请拆迁管理部门进行裁决，拆迁管理部门依据申请人提供的评估结果作出裁决。当事人不服行政机关的裁决，可以向人民法院提起行政诉讼，由司法机关作出最终判决。在不服拆迁裁决诉讼过程中，人民法院对行政裁决进行合法性审查，按现行的行政审判制度必然导致两种结果：一是维持行政裁决。尽管拆迁管理部门的行政裁决得到维持，但由于裁决不到位而使被拆迁人合法权益受到损害，拆迁纠纷并没有得到彻底解决。二是撤销行政裁决。这又助长了被拆迁人拒不配合拆迁，增加拆迁工作的难度。

　　二、尽快完善拆迁纠纷裁决机制

　　1、疏通民事诉讼的渠道，解决拆迁纠纷。不能因为设立了拆迁裁决制度而关闭通过民事诉讼解决拆迁纠纷的大门。对于行政机关无法裁决的特定的拆迁纠纷，如被拆迁人拒绝评估，拒绝拆迁的，可以由人民法院直接作为民事案件受理，这样更有利于拆迁纠纷的解决，也容易一步解决到位。

　　2、制定并完善拆迁裁决制度的相关规定。在目前法院不直接受理拆迁案件的情况下，拆迁管理部门针对一些特定的拆迁纠纷行使裁决权时，有必要制定并完善拆迁裁决制度的相关规定，如设立告知程序，依据房屋有关权属资料评估并将评估结果向被拆迁入公示程序等。如果被拆迁人在规定的时间内拒绝配合拆迁管理部门的裁决工作，应作为放弃权利处理，拆迁管理部门可以依法进行裁决。

　　3、应建立附带民事的诉讼制度。法院审理不服拆迁裁决案件时，仅仅是对拆迁裁决作出维持和撤销的判决，并不能从根本上解决问题。不服拆迁裁决案件既包含了行政纠纷，又包含了民事纠纷。从合理解决纠纷和对相对的提供完整救濟的需要看，法院在审理不服拆迁裁决案件时应附带解决民事解议，使不服拆迁裁决案件成为可变更之诉。对于因被拆迁人不予配合致使裁决无法到位的，法院可以直接判决变更裁决内容。这样不仅可以从根本上解决拆迁纠纷，而且可以节约诉讼成本，提高司法审判效率，也有利于营造良好的行政执法与司法审判环境。

　　三、拆迁估价与拆迁补偿

　　房屋拆迁估价涉及的很多问题不是简单的技术问题，还涉及政府拆迁政策问题。拆迁估价只是提供被拆迁房屋的价值，属于社会中介行为；拆迁补偿是拆迁人与被拆迁入之间的民事行为。拆迁估价不是定价，是拆迁补偿协商的参考，估价结果不应直接成为补偿的数额，补偿数额应该由拆迁双方当事人依据估价结果协商确定。当协商不能达成协议时，经当事人申请，由拆迁管理部门作出裁决。评估报告在裁决中仅为依据，其没有约束力。在作出裁决前，拆迁管理部门必须对评估报告进行合法性、相关性和真实性审查。目前，在实践中，存在大量不规范的拆迁评估行为，主要表现在：(一)政府制定补偿标准，干预拆迁评估。(二)估价方法问题。(三)拆迁评估混乱无序。(四)评估机构的责任不明确。(五)拆迁估价委托人的确定缺乏公正性。

　　拆迁给被拆迁入带来的损失是多方面的，同样应该指出的是：拆迁补偿并未对被拆迁人的损害做出完全对等的补偿。因此，拆迁补偿应实行足额补偿，包括等额补偿和超额补偿。补偿协议或裁决都必须建立在科学、合理的市场评估基础上。但各地在执行中为了减少执行的阻力而有所变通，这些问题对拆迁估价有重要影响，需要由地方政府加以明确的有：房屋法定用途如何确定、出让与划拨用地是否区别对待、土地面积大于房屋面积、拆迁补偿基准价格等。

　　除了需要对被拆迁房屋进行估价外，有时还需要对拆迁安置房进行估价，需要指出的是：安置房估价应该采用与被拆迁房屋估价相同的标准，也就是说，如果当地制定的拆迁补偿基准价格，那么应该对安置房和被拆迁房采用同样的估价时点和拆迁补偿基准价格。由于一些被拆迁户原有的住房面积既狭小又残旧，按照市场价值补偿后靠补偿款无法购买最低面积的住房，这些住户也拿不出额外的钱来买房，在这种情况下，地方政府应规定拆迁补偿最低面积标准，对一些租住在公有住房的特困户，拆迁补偿应大部分补给使用人，少部分补给所有人。近年来，在城市房屋拆迁过程中，存在着重补偿、轻安置及安置滞后现象，尤其是推行货币补偿后，由于商品房价和二手房价不断攀升，安置房源的紧缺，致使房屋拆除后，被拆迁人和房屋承租人的安置问题成为焦点。地方政府应加大对拆迁安置房建设力度，根据预期拆迁项目，每年建设一批安置房。

　　四、加大城市房屋拆迁行政管理力度

　　根据《条例》的规定，房屋拆迁管理部门的行政管理职责包括房屋拆迁许可证的审批、延期拆迁的审批、拆迁委托合同的备案管理、暂停办理有关手续的通知书的发放、延长暂停期限的审批、拆迁裁决、受理强制拆迁的申请、建设项目转让的管理、拆迁补偿安置资金使用的监督、拆迁产权不明确房屋的补偿安置方案的审核、对拆迁违法行为的查处以及接受委托拆迁的单位的资格认定等内容。目前，地方房屋拆迁管理部门为房地产管理部门或建设管理部门，因机构改革，从事房屋拆迁行政管理人员编制减少，很难承担起拆迁行政管理工作，大部分行政管理委托给二级机构(拆迁管理办公室)。有些地方还存在拆管不分现象，拆迁管理和拆迁事务混岗，机构实行两块牌子，一套人马，这种体制在拆迁诉讼中存在问题，拆迁工作人员即是裁判员，又是运动员，裁决带有偏向性，无法体现公平、公正的执法原则。

　　房屋拆迁管理部门在城市房屋拆迁管理工作中，代表政府对房屋拆迁管理工作进行监督管理，承担着维护拆迁当事人合法权益、保证房屋拆迁活动有序进行的重要任务。房屋拆迁要真正做到依法行政，各级政府应高度重视，拆迁管理人员编制原则上不能减少，有条件的应根据工作需要酌情增加。涉及拆迁的城市建设、土地收储、出让和招商引资项目，必须履行拆迁许可程序，统一拆迁政策，依法进行补偿安置。房屋拆迁管理部门应建立和完善拆迁估价、拆迁资金监管、拆迁公示、拆迁裁决、信访处理、投诉举报等各项制度。拆迁管理人员要努力提高自身素质，以《行政许可法》、《行政讼诉法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及与城市房屋拆迁管理相关的法律、法规为内容进行培训。要聘请人大代表、政协委员、行业代表、企业代表、社区代表、专家学者、法律专业人士等对拆迁管理和行政执行进行监督，并建立健全反馈机制和及时整改制度。